La pelea entre la Nación y las provincias. A inicios de la década del ’90, el Gobierno Federal atravesaba una delicada situación fiscal derivada, en gran medida, de los recurrentes déficit del Sistema Nacional de Seguridad SocialEn particular, el 12 de agosto de 1992 se celebró un acuerdo entre el Gobierno Nacional y los provinciales, ratificado por la Ley Nº 24.130, con la finalidad de financiar las obligaciones previsionales nacionales. En la cláusula primera de dicho convenio, conocido como “Pacto Fiscal I”, se determinó que: “A partir del 1º de septiembre de 1992, el Estado Nacional queda autorizado a retener el 15% de la masa de impuestos coparticipables prevista en el artículo 2º de la Ley 23.548 y sus modificatorias vigentes a la fecha de la firma del presente, en concepto de aportes de todos los niveles estatales que integran la Federación, destinado a atender el pago de las obligaciones provisionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”.

Asimismo, en la cláusula octava se determinó que “las provincias y la Nación se comprometen a seguir financiando mancomunadamente el Régimen Nacional de Previsión Social, por lo cual se asegurará el descuento del 15% de la masa de impuestos coparticipables hasta tanto no exista un nuevo acuerdo de partes o una nueva Ley de Coparticipación Federal”, lo cual otorgaría vigencia al mecanismo de detracción al no haberse firmado una nueva ley a la fecha.

Cabe recordar que la Ley Nº 24.130 fue prorrogada cada cinco años en diversas oportunidades, siendo la última, por la Ley Nº 26.078 de Presupuesto Nacional del año 2006. En 2010 el Gobierno Nacional emitió el Decreto Nº 2054/2010 que establece una prórroga adicional por cinco años de la vigencia de esta afectación, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2015.

En consecuencia, la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses), que hasta 1992 se financiaba con las contribuciones, aportes y retenciones que gravan los salarios formalizados, comenzó a percibir recursos de la recaudación general de impuestos, y específicamente de la masa coparticipable. Dado que con posterioridad se fueron incorporando otras afectaciones (provenientes de tributos nacionales como Ganancias, Bienes Personales o Combustibles), el financiamiento vía rentas generales fue ganando participación en la estructura de ingresos del sistema previsional, alcanzando por estos días al 40% del flujo de ingresos anuales: unos $40.155 millones proyectados para todo el 2012.

Al margen de los reclamos por la vigencia o no del Pacto Fiscal I, existe un argumento más sólido para avanzar en la eliminación (al menos gradual) del cofinanciamiento a la Anses, y ésta es que la causa que dio origen a su implementación carece de validez en la actualidad. Como señalamos al inicio, la creación de este mecanismo obedeció a la necesidad de financiar el sistema previsional estatal, cuya situación se vio aún más agravada a partir de la creación del régimen mixto en 1994. Sin embargo, desde 2002 y hasta la actualidad la situación financiera de la Anses es mucho más sólida que en el pasado, reforzada por la eliminación del sistema de capitalización en 2008.

Esta ley ha restituido el sistema a su formato original, dotando a la Anses de un flujo de recursos que en 2012 alcanzaría los $ 35.500 millones por aportes y contribuciones, junto a un stock de activos valuado en casi $ 210.000 millones al primer trimestre, que garantizan en la actualidad la sustentabilidad del sistema. Para entender el impacto de la cesión del 15% de la masa coparticipable bruta, se estima el monto total de recursos cedidos por las provincias y transferidos al organismo previsional durante el período 2003-2011.

Estos ascendieron a $79.500 millones, en tanto que el proyectado para 2012 se ubica en $ 23.600 millones, llevando a $103.000 millones el monto acumulado para todo el período, lo que equivale al 68% del stock de deuda provincial proyectado a diciembre de 2012. Avanzando en el análisis, se puede afirmar que no sólo las provincias financian en forma directa el superávit de la Anses, sino que indirectamente cubren las necesidades de caja y/o programas de gasto nacional. En efecto, sólo en 2012 la Anses le financiaría al Gobierno Nacional los programas Asignación Universal por Hijo y Asignación Universal por Embarazo, por un total de $ 11.700 millones, y otros $ 3.200 millones del Plan Conectar, que distribuye computadoras en escuelas. Asimismo, le gira los intereses del Fondo de Garantía de Sustentabilidad como “utilidades”, que en 2012 están presupuestados en $10.400 millones.

En suma, el Gobierno Nacional tomaría de la Anses $25.000 millones en 2012, equivalente a los recursos cedidos al organismo por las provincias durante el año. Paralelamente, las provincias este año enfrentarían un déficit financiero cercano a los $ 20.000 millones, con necesidades de financiamiento de $ 30.000 millones si se computa el pago de las amortizaciones de capital. Por ello, la eliminación de este mecanismo de precoparticipación prácticamente solucionaría los problemas financieros de las provincias en 2012.

En síntesis, creemos que el eje del reclamo subnacional por la preafectación de recursos coparticipables debe centrarse en la pérdida de legitimidad de las causas que le dieron origen (la crisis fiscal y financiera del sistema previsional) al ser la Anses superavitaria y a que la participación cedida por las provincias está financiando las necesidades de caja y/o programas del Gobierno Nacional, mientras estas últimas observan crecientes déficits y deben endeudar generaciones futuras. La restitución de los fondos destinados a la Anses no sólo mejoraría sensiblemente el panorama fiscal del conjunto de provincias, sino que le permitiría reducir su dependencia de Nación, ganando mayor autonomía política y financiera, fortaleciéndose el sistema fiscal federal en su conjunto.

Alejandro Caldarelli, director de la consultora Economía y Regiones